El presente nos señala un número relevante de retos a afrontar en un momento que ha sido caracterizado como de crisis desde numerosas disciplinas y voces. En ese marco, las ciudades han emergido como un ámbito de acción prioritaria. Esto es porque, como se ha señalado en múltiples ocasiones, son los enclaves desde donde surgen gran parte de los problemas que tenemos como sociedad, pero también y precisamente por eso, son nodos desde los que es muy eficiente actuar para desplegar soluciones.
Esta naturaleza de las ciudades como problema, pero también como solución se ha conceptualizado como ‘la paradoja urbana’ (ver por ejemplo Artelaris et al., 2022). La misma indica que desde las políticas urbanas es posible abordar los problemas urbanos para, al menos, intentar solucionarlos, pero también es posible ‘no hacer nada’ y dejarlos estar, lo que deriva en que se perpetúen en el tiempo.
Partiendo de esta realidad, este artículo pone el foco en la regeneración urbana de barrios vulnerables en nuestro país abordada desde los instrumentos de la Política de Cohesión, una política urbana clave en la coyuntura que atravesamos pero que, sin embargo, ha perdido visibilidad y atención política en los últimos años en nuestro marco.
Un problema a escala europea
En el contexto europeo la regeneración urbana afronta uno de los problemas principales que tenemos como continente: la vulnerabilidad social que se territorializa en los barrios (especialmente en los barrios urbanos). Lejos de estar reduciéndose, este fenómeno ha ido en aumento.
Eurostat (2023) nos dice que lo que se denomina brecha de la pobreza (poverty gap) ha aumentado 1,3 puntos porcentuales en 2021 respecto a los niveles de 2010, subiendo al 24,4%.
También nos dice que en 2021 el 21,7% de la población de la Unión Europea (EU) estaba en riesgo de pobreza o exclusión social. Aunque prácticamente todos los barrios urbanos ‘alojan’ en alguna medida esta vulnerabilidad, la realidad ha demostrado que la misma se concentra en los barrios denominados vulnerables que, a falta de políticas específicas para abordar su compleja situación, ven como sus problemáticas se reproducen y recrudecen en el tiempo.
Esto los estigmatiza y los mantiene fuera de la prosperidad de la ciudad que se verifica en otros barrios. Cualquier factor de crisis, como la pandemia o la cuestión climática, empeora la situación de sus habitantes. Por otra parte, la ‘ausencia’ de las instituciones en el abordaje de dichas problemáticas genera en estos enclaves lo que una parte de la literatura ha llamado el sentimiento de ser ‘lugares que no importan’ (Rodriguez Pose, 2018), lugares que se quedan atrás (Pike et al., 2023).
Políticas de Cohesión en España
La cuestión de los barrios vulnerables está presente en el marco de la Unión Europea desde finales de la década de los ochenta del pasado siglo. En aquel momento se lanzaron desde la Política de Cohesión instrumentos piloto que abrieron el camino a lo que en el caso español ha permitido que durante cuatro periodos presupuestarios consecutivos (1994-1999, 2000-2006, 2007-2013, 2014-2020) se hayan implementado en nuestro país instrumentos de regeneración urbana dirigidos a los barrios vulnerables.
Debido a esta cuestión el caso español emerge como singular en el marco de la UE (De Gregorio Hurtado, 2017). Esta situación se ha dado en un marco nacional que no se ha dotado de una política urbana, donde durante esos años fueron los instrumentos y los documentos de política que venían del ámbito comunitario los que han aportado líneas guía sobre el de desarrollo urbano sostenible y la regeneración urbana (De Gregorio Hurtado, 2017a).
La literatura que ha estudiado los instrumentos urbanos de la Política de Cohesión implementados en España, analizándolos desde su matriz europea, ha señalado que los mismos han influido notablemente el marco de las políticas urbanas en España a lo largo de las tres últimas décadas (las mismas han sido objeto de lo que se ha dado en llamar ‘europeización’).
Nuestro país ha venido adoptado, casi de forma literal, las directrices de política y propuestas metodológicas para actuar en la ciudad consolidada que han llegado de la mano de los instrumentos urbanos de la Política de Cohesión (en este sentido España ha sido definido por la literatura como un ‘policy-taker’. Carpenter et al., 2020).
Las estrategias de regeneración urbana desarrolladas por la Iniciativa Comunitaria URBAN (1994-1999), URBAN II (2000-2006), y la Iniciativa Urbana (2007-2013) explican gran parte del aprendizaje que actores institucionales y de otro tipo han hecho en las últimas décadas respecto a la forma de abordar las problemáticas de los barrios vulnerables, dejando atrás la sectorialidad y actuando desde el entendimiento de la importancia de dar lugar a procesos de participación sólidos desde un enfoque area-based que dé como uno de sus resultados más importantes la construcción de capacidad local (en las comunidades, las instituciones y otros actores).
Estos instrumentos se focalizaron en la regeneración de barrios vulnerables y con ello contribuyeron a que la temática se mantuviera bajo la atención de las políticas y también de los actores decisionales en nuestro país.
Como se ha dicho, España fue el único Estado miembro que dio continuidad al método de regeneración urbana que nos venía de la UE (el llamado ‘método URBAN’) en el periodo 2007-2013 a través de la llamada ‘Iniciativa Urbana’.
Sin embargo, adaptándose a las posibilidades que daba la Comisión Europea de otra manera, el resto de los países sustituyeron en aquel momento el concepto guía de ‘regeneración urbana’ por el concepto de ‘desarrollo urbano sostenible integrado’, dando lugar a acciones urbanas de diferente tipo.
Como ha señalado Atkinson (2014), esta cuestión hizo que en dicho periodo el tema urbano se perdiera o quedase desdibujado en el marco de las políticas europeas.
Las EDUSI
La sustitución del concepto guía de ‘regeneración urbana’ por el de ‘desarrollo urbano sostenible integrado’, mucho más amplio que el primero, se verificó en nuestro país en el periodo 2014-2020 a través de las denominadas Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible Integrado (EDUSI).
Estas estrategias planteaban que las ciudades, diputaciones provinciales, cabildos y otros entes locales llamados a presentarse a las convocatorias de las EDUSI propusieran estrategias de actuación bajo el nuevo paraguas del ‘desarrollo urbano sostenible integrado’.
Bajo este concepto se podían proponer estrategias de regeneración urbana de barrios vulnerables (en continuidad con los instrumentos anteriores) o bien otro tipo de actuaciones que incluso llegaban a operar en toda la ciudad.
Este nuevo concepto abría la puerta al desarrollo de proyectos urbanos con capacidad de generar un retorno económico en línea con la visión de ‘especialización inteligente’ que estaba guiando la Política de Cohesión (en base a la reforma que se llevó a cabo durante los años 2000).
La misma planteaba que los recursos económicos pueden generar mayor impacto si cada región ‘focaliza sus inversiones en áreas de especialización o que presentan una ventaja competitiva’ (Panorama, 2014). Este enfoque es contrario a la regeneración urbana, ya que difícilmente producirá un retorno económico, y si lo hace será muy adelante en el tiempo.
La trasposición de esta mirada a la cuestión de la ciudad derivó en ese momento en un debilitamiento de la ‘visión urbana’ de los instrumentos de la Política de Cohesión (De Gregorio Hurtado, 2024), que primaron el desempeño económico, al tiempo que perdía presencia el objetivo de la Política de Cohesión de impulsar la cohesión social, urbana y territorial a través de los instrumentos urbanos.
Estudio sobre el impacto de las EDUSI
En base al estudio de este ámbito de política desde hace dos décadas, el análisis de este marco nos llevó a hacernos la pregunta de cómo estaban actuando las EDUSI en el caso español. Para ello llevamos a cabo un estudio en base a la aplicación de un conjunto de categorías analíticas cualitativas orientado a entender si habían operado una visión de regeneración urbana (De Gregorio Hurtado, Do Santos y Boulahia, 2021).
El trabajo permitió identificar que sólo 28 de las 173 EDUSI (un 16,7%) plantearon la regeneración urbana de un enclave vulnerable del municipio, mientras que 100 de ellas (60%) operaron en toda el área municipal y 37 (22,1%) intervinieron en un conjunto de barrios del municipio o con un enfoque area-based que no se centraba en un área vulnerable (íbid.).
El estudio también puso de manifiesto que dentro de las 28 EDUSI de regeneración urbana se identifica lo siguiente:
• Operan predominantemente en los cascos urbanos y los ensanches, mientras que son minoritarias las EDUSI que actúan en las periferias (ámbitos donde sabemos que la vulnerabilidad se concentra en mayor medida y recibe menos atención presupuestaria y de acción tradicionalmente por parte de los ayuntamientos).
• Se debilita el enfoque area-based, ya que las estrategias comprenden ámbitos de actuación mayores que los que encontramos en la Iniciativa Urbana, URBAN y URBAN II.
• Debido a lo anterior también se debilita el enfoque integrado y el ‘efecto palanca’ que deriva de la concentración de los fondos, la atención política y las medidas en un ámbito delimitado de la ciudad que presenta problemas (íbid.).
SIGUE LEYENDO EL ARTÍCULO COMPLETO EN EL PDF DE NUESTRA REVISTA NÚMERO 51 (en abierto y gratuito. Artículo de la página 12 a la 19 ).
Autora: Sonia de Gregorio, profesora de Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid